Dinamika panjang penataan sistem pemilihan umum di Indonesia adalah pencarian bentuk yang terus-menerus diuji oleh batas kemampuan penyelenggara dan daya jangkau rasionalitas pemilih. Masuknya kodifikasi UU No. 7/2017 tentang Pemilu dan UU No. 10/2016 tentang Pilkada ke dalam agenda Program Legislasi Nasional (Prolegnas) menandai babak baru penataan ulang arsitektur pemilu nasional. DPR dan Pemerintah kini berada di persimpangan jalan krusial. Di satu sisi ada keinginan untuk menata kembali desain pemilu berbasis kedaulatan pemilih dan akuntabilitas tata kelola pemerintahan. Namun di sisi lain ada nuansa sekadar melakukan penyesuaian pragmatis demi merespons dinamika internal partai politik.

Penataan ulang ini tidak sekedar soal teknis administratif saat pencoblosan di bilik suara. Lebih jauh dari itu, terdapat persoalan fundamental mengenai bagaimana konstruksi keserentakan pemilu memengaruhi kedaulatan pemilih (popular sovereignty) serta kohesi sistem ketatanegaraan. Saat ini, perdebatan mulai menghangat pada persimpangan dua model penataan. Apakah pembentuk undang-undang akan menyelaraskan regulasi dengan penafsiran konstitusional Mahkamah Konstitusi (MK) yang memisahkan Pemilu Serentak Nasional dan Pemilu Serentak Lokal. Atau justru mendorong pilihan desain yang memisahkan Pemilu Eksekutif dan Pemilu Legislatif?

Pemisahan pemilu harus diletakkan pada rasionalitas penguatan hak-hak konstitusional pemilih dan efektivitas pelembagaan demokrasi. Pilihan model yang diarsiteki oleh pembentuk undang-undang tidak sekadar berimplikasi pada efisiensi logistik, melainkan berpotensi memengaruhi kualitas akuntabilitas pemerintahan daerah, tingkat beban kognitif pemilih, serta konsistensi penegakan constitutional compliance terhadap putusan peradilan konstitusi.

Menggugat Keserentakan Pemilu

Gugatan terhadap desain keserentakan pemilu di Mahkamah Konstitusi bukanlah manuver mendadak, melainkan akumulasi dari evaluasi atas konsekuensi praktis dan normatif yang dihasilkan oleh pilihan kebijakan pembentuk undang-undang. Titik awal dari evolusi penafsiran ini bermula pada Putusan MK No. 14/PUU-XI/2013 atas permohonan Effendi Ghazali dan Koalisi Masyarakat Sipil. Dalam putusan tersebut, MK membatalkan skema pemilu terpisah antara Pemilihan Presiden dan Pemilihan Legislatif yang berlaku sejak era Reformasi. Pertimbangan hukum Mahkamah saat itu diarahkan untuk mengurangi praktik transaksi politik pragmatis menjelang penentuan pencalonan presiden serta meningkatkan efisiensi penyelenggaraan melalui desain Pemilu Serentak 5 Kotak yang diimplementasikan pada Pemilu 2019.

Namun, pelaksanaan Pemilu 2019 menunjukkan kompleksitas teknis dan beban kognitif yang signifikan. Tingkat kerumitan pemungutan suara dengan lima surat suara berimplikasi langsung pada keselamatan fisik para penyelenggara di lapangan. Berdasarkan data resmi Komisi Pemilihan Umum (KPU) yang dikutip oleh media nasional (Kompas, 22/01/2020), tercatat 894 petugas KPPS meninggal dunia dan 5.175 petugas mengalami sakit. Selain persoalan teknis kemanusiaan, studi dari Perkumpulan untuk Pemilu dan Demokrasi (Perludem) menunjukkan tingginya angka suara tidak sah (invalid votes) pada tingkatan legislatif—sebuah konsekuensi dari voter fatigue dan kecenderungan isu nasional yang mendominasi perhatian publik sehingga mengaburkan isu-isu lokal.

• [2013] Putusan No. 14/PUU-XI/2013: Memandatkan Pemilu Serentak 5 Kotak dengan tujuan efisiensi dan penguatan sistem presidensial.

• [2019] Putusan No. 55/PUU-XVII/2019: Melakukan evaluasi dampak Pemilu 2019 dan menawarkan 6 varian keserentakan melalui Open Legal Policy.

• [2024] Putusan No. 135/PUU-XXII/2024: Penataan definitif yang mewajibkan pemisahan antara “Pemilu Nasional” dan “Pemilu Lokal”.

Merespons konsekuensi tersebut, Perludem mengajukan uji materi yang berujung pada Putusan MK No. 55/PUU-XVII/2019. Mahkamah memberikan pertimbangan penting dengan merumuskan 6 varian model keserentakan pemilu yang dinilai konstitusional, seraya memberikan ruang kebijakan (open legal policy) kepada pembuat undang-undang untuk memilih model yang paling akuntabel. Ruang tersebut diberikan karena pada saat itu Mahkamah belum menentukan satu model yang wajib dipilih. Namun, dalam penyusunan regulasi Pemilu 2024, pembentuk undang-undang memilih untuk mempertahankan model lima kotak yang sebelumnya telah memicu banyak catatan kritikal.

Puncak dari koreksi konstitusional ini mewujud dalam Putusan MK No. 135/PUU-XXII/2024 (yang bermula dari permohonan Iqbal Kholidin dkk./Peneliti Perludem). Dalam pertimbangan hukumnya (ratio decidendi), Mahkamah menekankan bahwa pemisahan pemilu bukan sekadar isu teknis, melainkan syarat untuk menjamin kualitas pilihan pemilih (voter choice quality), mengurangi beban informasi pemilih (information overload), serta langkah yang menurut pertimbangan Mahkamah diharapkan dapat memperkuat akuntabilitas pemerintahan daerah. Secara spesifik, Mahkamah menilai bahwa “pemilih memerlukan ruang yang memadai untuk membentuk pilihan politik secara rasional dan tidak dibebani oleh penumpukan objek pemilihan.”

Mahkamah secara definitif menetapkan bahwa mulai tahun 2029 dan seterusnya, model keserentakan yang memiliki keselarasan konstitusional adalah pemisahan antara Pemilu Serentak Nasional (Presiden/Wapres, DPR, DPD) dan Pemilu Serentak Lokal (Gubernur, Bupati/Walikota, DPRD Provinsi, DPRD Kab/Kota), yang dipisahkan oleh jeda waktu yang rasional (minimal 2 hingga 2,5 tahun). Putusan ini menegaskan kembali penafsiran bahwa hak konstitusional pemilih untuk mendapatkan informasi yang memadai dan memilih secara rasional tidak boleh tergerus oleh kerumitan desain pemilu yang terlampau menumpuk.

Antara Rasionalitas Konstitusional dan Akomodasi Kepentingan Institusional

Garis demarkasi yang ditarik oleh Mahkamah Konstitusi melalui Putusan No. 135/PUU-XXII/2024 berhadapan langsung dengan wacana penataan yang berkembang di Senayan. Pembahasan revisi undang-undang pemilu menyingkap adanya kecenderungan dari pembentuk undang-undang untuk mendorong skema alternatif yang memisahkan pemilu berdasarkan cabang kekuasaan, yakni Pemilu Eksekutif (Pilpres yang disatukan dengan Pilkada) dan Pemilu Legislatif (pemilihan serentak anggota DPR, DPD, dan DPRD). 

Perbandingan Desain dan Implikasi Sistemik

• Model MK (Putusan No. 135/PUU-XXII/2024)
  • Pemilu Serentak Nasional: Menggabungkan Pilpres, DPR, dan DPD.
  • Pemilu Serentak Lokal: Menggabungkan Pilkada dan DPRD (Provinsi/Kabupaten/Kota).
  • Fokus Utama: Mengurai beban kognitif pemilih, mencegah pemusatan isu nasional pada pemilihan lokal, dan memperkuat akuntabilitas otonomi daerah.
• Model Alternatif Senayan
  • Pemilu Eksekutif: Menggabungkan Pilpres dan Pilkada (Gubernur/Bupati/Walikota).
  • Pemilu Legislatif: Menggabungkan pemilihan DPR, DPD, dan DPRD (Provinsi/Kabupaten/Kota).
  • Potensi Konsekuensi Institusional: Efisiensi konsolidasi logistik partai, optimalisasi mesin elektoral, dan integrasi strategi koalisi dari pusat ke daerah.

Pendukung skema alternatif di Senayan kerap mendasarkan argumennya pada dua hal. Pertama, klaim teknis bahwa Pemilu 2024 “berjalan relatif baik” karena penurunan angka kematian petugas penyelenggara akibat efektivitas pengetatan kriteria kesehatan dan batasan usia. Kedua, argumen historis yang menyatakan bahwa dalam rekam jejak pemilu Indonesia, pencoblosan DPRD dan Kepala Daerah memang tidak pernah diserentakkan dalam satu hari yang sama, sehingga memisahkan keduanya dianggap menjaga kontinuitas tradisi politik yang ada.

Namun, cara pandang ini memiliki dua kelemahan mendasar. Pertama, mengukur keberhasilan pemilu sebatas pada dimensi administrasi teknis akan menyampingkan dampak sistemik terhadap kualitas representasi politik. Kedua, menggunakan argumen historis untuk mempertahankan status quo berpotensi mengabaikan fakta bahwa pemisahan jadwal DPRD dan Kepala Daerah di masa lalu merupakan bentuk penataan yang belum tuntas (incomplete institutional design).

Kelemahan paling mendasar dari skema Eksekutif vs. Legislatif terletak pada pengabaian ratio decidendi Putusan MK No. 135/PUU-XXII/2024. Mahkamah secara tersurat menegaskan pentingnya mencegah nationalization of local elections (penjelmaan isu lokal menjadi sekadar perpanjangan isu nasional). Memisahkan pencoblosan DPRD dari Kepala Daerah berpotensi memicu ketidaksinkronan tata kelola pemerintahan di daerah serta merusak konsistensi perencanaan pembangunan yang dirancang secara bersama oleh Kepala Daerah dan DPRD.

Pemilih dan Beban Kognitif

Persoalan keserentakan pemilu tidak boleh dihentikan pada perdebatan kenyamanan elit atau efisiensi penyelenggara semata. Pada titik paling krusial, pemilihlah yang paling terdampak oleh ketidaktepatan desain sistem pemilu. Dalam literatur ilmu politik dan perilaku pemilih (voting behavior), penumpukan jenis pemilihan dalam satu hari memicu fenomena yang dikenal sebagai information overload (penumpukan beban informasi) dan voter fatigue (kelelahan kognitif pemilih). Ketika pemilih disodorkan banyak surat suara dengan puluhan hingga ratusan nama calon, kapasitas pemilih untuk memproses rekam jejak (track record) kandidat mengalami penurunan drastis.

Riset-riset ilmu politik, seperti kajian Shaun Bowler mengenai kerumitan institusional dan perilaku pemilih, menunjukkan bahwa penumpukan pemilihan berakibat pada meningkatnya angka ballot roll-off. Ini adalah kondisi ketika pemilih hanya fokus mencoblos posisi-posisi berprofil tinggi (seperti Presiden) dan cenderung mengabaikan atau asal memilih pada posisi legislatif tingkat bawah. Akibatnya, terjadi nationalization of local elections, di mana kriteria penilaian pemilih terhadap calon pemimpin daerah dan anggota DPRD tidak lagi didasarkan pada rekam jejak atau program kerja lokal, melainkan terdistraksi penuh oleh polarisasi dan narasi politik di tingkat nasional.

Model pemisahan Pemilu Nasional vs. Pemilu Lokal sebagaimana diamanatkan MK hadir untuk memulihkan hakikat kedaulatan rakyat. Dengan memisahkan kedua ajang tersebut melalui jeda waktu yang memadai, pemilih diberi “ruang bernapas” untuk menilai kinerja pejabat nasional secara tersendiri, lalu secara rasional menilai akuntabilitas calon pemimpin daerah pada momentum yang terpisah.

Legislative Disobedience dan Batas Legalitas Pembentukan Undang-Undang

Upaya pembentuk undang-undang untuk mempertimbangkan skema yang berbeda dari penafsiran eksplisit Mahkamah Konstitusi mengundang diskursus krusial mengenai legislative disobedience (pembangkangan atau perlawanan pembentuk undang-undang terhadap putusan peradilan konstitusi).

Konsep legislative disobedience telah dibedah secara mendalam dalam literatur hukum tata negara dan perbandingan hukum konstitusi. Pakar hukum tata negara seperti Louis Fisher (Constitutional Dialogues) dan Mark Tushnet (Weak-Form Judicial Review) menggarisbawahi bahwa hubungan antara peradilan konstitusi dan parlemen sering kali berbentuk dialog interaktif. Namun, sebagaimana ditegaskan oleh Tom Ginsburg dan Rosalind Dixon (Comparative Constitutional Law), ketika suatu negara menganut sistem pengujian konstitusionalitas yang bersifat mengikat secara erga omnes, ketidakpatuhan lembaga legislatif terhadap ratio decidendi putusan konstitusi dapat mengikis kepastian hukum dan merusak constitutional compliance (kepatuhan konstitusional). Dalam konteks Indonesia, konsep tersebut harus dibaca bersama sifat final dan mengikat Putusan MK (final and binding) sebagaimana ditegaskan dalam UU Mahkamah Konstitusi.

Dalam rekam jejak ketatanegaraan Indonesia, resistensi terhadap penafsiran MK bukanlah fenomena baru dan dapat ditelusuri secara kronologis. Beberapa jejak masa lalu mencatat beberapa kejadian yang mirip. Pertama, Kasus Keanggotaan DPD (Putusan No. 30/PUU-XVI/2018). Adanya, larangan pengurus partai politik menjadi anggota DPD sempat mengalami penundaan eksekusi dan perdebatan teknis pada tahap regulasi turunan. Kedua, polemik RUU Pilkada (2024). Upaya pengesahan RUU Pilkada secara kilat yang sempat mencoba menyimpangi Putusan MK No. 60/PUU-XXII/2024 (terkait ambang batas). Dan ketiga adalah putusan MK No. 70/PUU-XXII/2024 (terkait syarat usia calon kepala daerah) menjadi contoh nyata bagaimana pembentuk undang-undang berpotensi melakukan penerobosan substantif sebelum akhirnya dibatalkan oleh tekanan publik.

Dan, kecenderungan serupa nampaknya juga akan muncul dalam Revisi UU Pemilu pasca Putusan No. 135/PUU-XXII/2024. Wacana memaksakan model Pemilu Eksekutif vs. Pemilu Legislatif berisiko kembali mengulang pola ketidakselarasan dengan putusan peradilan konstitusi.

Apabila DPR dan Pemerintah tetap memaksakan model Pemilu Eksekutif vs. Pemilu Legislatif dalam revisi UU Pemilu mendatang, normanya memiliki risiko inkonstitusionalitas yang sangat tinggi (high risk of unconstitutionality) dan berpotensi besar untuk dibatalkan kembali oleh MK karena secara substansial menyimpangi ratio decidendi Putusan No. 135/PUU-XXII/2024.

Secara konseptual, tindakan tersebut memunculkan tiga dampak yang cukup serius. Pertama, munculnya persoalan kepastian hukum. Inkonsistensi regulasi pemilu mengganggu stabilitas sistem hukum nasional. Kedua, membuka kembali gugatan baru. Ketidak konsitensian ini akan membuka ruang bagi pengujian materi kembali yang membuang energi konstitusional. Ketiga yang paling berbahaya adalah Menurunkan Legitimasi Pembentuk Undang-Undang. Tindakan menyimpangi putusan peradilan konstitusi secara langsung menggerus tingkat kepercayaan publik terhadap kredibilitas moral dan institusional pembentuk undang-undang.

Konstruksi Kelembagaan DPRD dan Batas Open Legal Policy

Dari kacamata Hukum Tata Negara (HTN), gagasan untuk menyatukan pemilihan DPRD dengan DPR RI dalam kelompok “Pemilu Legislatif”, seraya memisahkan pencoblosannya dari Pemilihan Kepala Daerah—mengandung problem doktrinal yang cukup serius terkait desain pemerintahan daerah.

Secara normatif, Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 jo. UU No. 23/2014 tentang Pemerintahan Daerah menegaskan bahwa DPRD merupakan bagian dari unsur penyelenggara pemerintahan daerah bersama-sama dengan Kepala Daerah. Berbeda dengan DPR RI yang memegang fungsi pembentukan undang-undang (law-making body) dan pengawasan di tingkat nasional, DPRD menjalankan fungsi pembentukan Peraturan Daerah (Perda), penganggaran, dan pengawasan dalam kerangka otonomi daerah.

Meskipun DPRD menjalankan fungsinya di tingkat daerah, secara konstitusional relasi kelembagaannya didesain sebagai mitra sejajar bagi eksekutif lokal. Argumen yang kerap berlindung di balik rekam jejak historis—bahwa sejak era Reformasi pencoblosan DPRD dan Pilkada memang tidak pernah diserentakkan—pada hakikatnya mengabaikan bahwa pemisahan tersebut merupakan bentuk “cacat bawaan” penataan daerah di masa lalu.

Pemisahan siklus pencoblosan antara DPRD dan Kepala Daerah dalam praktik kerap menimbulkan ketimpangan masa jabatan, friksi politik antar-lembaga daerah, serta disorientasi perencanaan pembangunan daerah. Akibatnya, penyusunan dan pelaksanaan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) kerap tersandera oleh siklus politik lokal yang tidak sinkron. Putusan MK No. 135 hadir justru untuk mengoreksi anomali historis tersebut.

Selain itu, pertimbangan ini berkaitan erat dengan batas-batas doktrin kebijakan hukum terbuka (open legal policy). Ketika Mahkamah Konstitusi telah menjatuhkan putusan yang menafsirkan rambu-rambu konstitusionalitas mengenai model keserentakan, seperti dalam Putusan No. 135/PUU-XXII/2024—maka ruang open legal policy tersebut telah dibatasi oleh penafsiran Mahkamah. Mengabaikan garis batas penafsiran konstitusional tersebut berisiko mengaburkan kepastian hukum yang adil (legal certainty).

Mengawal Kedaulatan Pemilih dari Kartelisasi Politik

Secara ilmu politik, dorongan untuk memilih skema Eksekutif vs. Legislatif menunjukkan kuatnya pengaruh dinamika kartel partai politik dalam pembentukan regulasi elektoral. Meminjam kerangka teoretis Richard S. Katz dan Peter Mair mengenai cartel party, partai-partai politik yang mapan cenderung berkolusi untuk merancang institusi negara dan regulasi pemilihan sedemikian rupa demi mengamankan kelangsungan hidup mereka, memonopoli sumber daya negara, dan menekan ketidakpastian elektoral.

Dalam perspektif ini, skema yang diusulkan Senayan bukan sekadar soal kemudahan teknis, melainkan strategi institusional. Dengan menyatukan seluruh pemilihan legislatif (pusat hingga daerah) serta menyatukan pemilihan eksekutif, partai dapat memusatkan pengelolaan logistik, menekan biaya kampanye secara drastis (ketergantungan pada coattail effect nasional), dan memanfaatkan koalisi tingkat nasional untuk merancang kesepakatan di daerah. Keunggulan institusional bagi partai ini sayangnya dibayar mahal oleh penurunan kualitas akuntabilitas publik dan pengerdilan isu otonomi daerah.

Pemisahan Pemilu Serentak Nasional dan Pemilu Serentak Lokal sebagaimana diamanatkan MK justru menjadi instrumen penting untuk memecah kecenderungan kartelisasi politik ini. Dengan memisahkan kedua arena tersebut melalui jeda waktu yang memadai (2–2,5 tahun), partai politik dipaksa untuk melakukan pelembagaan dan kaderisasi secara sungguh-sungguh di tingkat lokal, bukan sekadar menggantungkan perolehan suara pada figur ketokohan nasional atau calon presiden.

Penataan ulang arsitektur pemilu dalam Revisi UU Pemilu merupakan pertaruhan penting bagi konsistensi negara hukum dan keberlanjutan demokrasi Indonesia. Mengawal dan mengimplementasikan Putusan MK No. 135/PUU-XXII/2024 bukan sekadar urusan menghormati kelembagaan Mahkamah Konstitusi, melainkan bentuk perlindungan nyata terhadap hak konstitusional pemilih agar dapat menggunakan kedaulatannya secara rasional, bebas dari beban penumpukan informasi, serta mendapatkan pemerintahan daerah yang akuntabel. Pembentuk undang-undang sudah sepatutnya menyelaraskan pembentukan regulasi dengan ratio decidendi yang telah ditetapkan oleh peradilan konstitusi.

L. Riansyah

Peneliti di Komunitas Averroes, Founder Avemedia Research, Mahasiswa Pasca Sarjana FISIP Universitas Brawijaya Malang