Menakar Electoral Threshold dalam Rancangan UU Pemilu 2026

Pembahasan revisi Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum terus bergulir memasuki bulan Juli ini. Revisi tersebut bukan sekadar tindak lanjut atas berbagai putusan Mahkamah Konstitusi mengenai penyelenggaraan pemilu, melainkan menjadi momentum paling fundamental sejak pemilihan presiden secara langsung dimulai pada tahun 2004 untuk menata kembali arsitektur politik hukum pemilu Indonesia. Pada titik inilah desain kelembagaan pemilu yang telah digunakan selama dua dekade terakhir diuji kembali relevansi dan rasionalitas konstitusionalnya.

Komisi II DPR RI saat ini tengah menyusun Daftar Inventarisasi Masalah (DIM) dengan menghimpun berbagai masukan dari penyelenggara pemilu, akademisi, organisasi masyarakat, hingga partai politik. Di antara berbagai isu yang mengemuka, pembahasan mengenai ambang batas pemilu (electoral threshold) menjadi topik yang paling menyita perhatian karena menyangkut langsung kualitas representasi politik, sistem kepartaian, dan efektivitas pemerintahan.

Momentum revisi UU Pemilu kali ini hadir dalam lanskap hukum yang berubah secara fundamental. Melalui Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 62/PUU-XXII/2024, ketentuan Presidential Threshold dalam Pasal 222 UU Pemilu dinyatakan bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak lagi mempunyai kekuatan hukum mengikat. Di sisi lain, Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 116/PUU-XXI/2023 juga memerintahkan agar besaran Parliamentary Threshold dirumuskan kembali secara ilmiah sebelum Pemilu 2029.

Dengan demikian, untuk pertama kalinya sejak era pemilihan presiden langsung dimulai pada tahun 2004, Indonesia memasuki fase baru penataan ulang desain ambang batas pemilu. Perdebatan tidak lagi berhenti pada soal mempertahankan atau menghapus suatu ketentuan, tetapi bergeser pada pertanyaan yang lebih mendasar: bagaimana merancang sistem pemilu yang mampu menjaga keseimbangan antara representasi demokratis dan efektivitas pemerintahan.

Electoral Threshold sebagai Instrumen Institutional Engineering

Dalam ilmu politik modern, sistem pemilu dipahami bukan sebagai seperangkat prosedur administratif yang bersifat netral. Sebaliknya, setiap aturan pemilu merupakan hasil pilihan politik (institutional choice) yang dirancang untuk menghasilkan konsekuensi tertentu terhadap perilaku aktor politik, konfigurasi sistem kepartaian, hingga hubungan antara lembaga negara.

Literatur mengenai electoral engineering yang dikembangkan oleh Pippa Norris, Giovanni Sartori, dan Arend Lijphart menunjukkan bahwa perubahan kecil dalam desain pemilu dapat menghasilkan dampak besar terhadap wajah demokrasi suatu negara. Cara suara dihitung, bagaimana kursi dialokasikan, maupun syarat pencalonan ditetapkan bukan sekadar persoalan teknis, melainkan instrumen rekayasa institusional (institutional engineering) yang menentukan arah perkembangan sistem politik.

Dalam konteks Indonesia, pendekatan electoral engineering tersebut selama ini diwujudkan melalui dua instrumen utama, yakni Parliamentary Threshold (PT) dan Presidential Threshold (PresT). Parliamentary Threshold (PT) adalah persentase minimum perolehan suara sah nasional yang harus dicapai partai politik agar suaranya dapat diikutsertakan dalam pembagian kursi DPR RI. Adapun Presidential Threshold (PresT) merupakan ketentuan mengenai syarat dukungan politik yang sebelumnya diberlakukan bagi partai politik atau gabungan partai politik untuk mengusulkan pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden.

Kedua instrumen bekerja pada tahapan yang berbeda. PT menentukan apakah suara suatu partai dapat dikonversi menjadi kursi parlemen, sedangkan PresT, ketika masih berlaku, menentukan akses partai politik untuk memasuki kontestasi pemilihan presiden. Oleh karena itu, pembahasan mengenai ambang batas tidak dapat direduksi hanya pada persoalan besaran angka. Yang jauh lebih penting adalah memahami fungsi kelembagaan yang hendak dibangun melalui instrumen tersebut agar perubahan yang dilakukan tidak bersifat parsial, melainkan mampu menghasilkan desain yang konsisten dengan prinsip demokrasi konstitusional.

Evolusi Parliamentary Threshold: Mencari Dasar Ilmiah

Perdebatan mengenai ambang batas ini tidak dapat dilepaskan dari perjalanan demokrasi pasca-Reformasi. Kedua instrumen tersebut bukanlah norma yang lahir secara tiba-tiba, melainkan hasil evolusi politik hukum pemilu yang terus mengalami penyesuaian mengikuti dinamika ketatanegaraan Indonesia.

Pada Pemilu 1999, Indonesia menerapkan Electoral Threshold berdasarkan UU Nomor 3 Tahun 1999 yang menetapkan syarat partai politik untuk dapat mengikuti pemilu berikutnya. Sistem ini lahir dalam suasana transisi demokrasi yang membuka ruang kompetisi seluas-luasnya, sehingga menghasilkan parlemen yang sangat terfragmentasi. Kebijakan ini dipertahankan pada Pemilu 2004 lewat UU Nomor 12 Tahun 2003 dengan menaikkan angka threshold menjadi 3 persen, namun instrumen tersebut belum menyentuh mekanisme pembagian kursi DPR. Partai yang memperoleh suara kecil tetap bisa mendapatkan kursi selama memenuhi ketentuan konversi suara di daerah pemilihan.

Perubahan paradigma terjadi pada Pemilu 2009 melalui UU Nomor 10 Tahun 2008. Indonesia untuk pertama kalinya menerapkan PT sebesar 2,5 persen suara sah nasional yang langsung berimplikasi pada gugurnya suara partai yang tidak memenuhi ambang batas dalam pembagian kursi DPR RI. Sejak saat itu, angka PT terus dinaikkan secara bertahap: menjadi 3,5 persen pada Pemilu 2014 (UU Nomor 8 Tahun 2012), dan mencapai 4 persen pada Pemilu 2019 serta 2024 melalui UU Nomor 7 Tahun 2017.

Kenaikan ambang batas tersebut pada dasarnya didorong oleh tujuan penyederhanaan sistem kepartaian (party system simplification). Pembentuk undang-undang beranggapan bahwa semakin sederhana konfigurasi partai di parlemen, semakin besar peluang terbentuknya dukungan politik yang efektif bagi pemerintahan. Dalam perspektif ini, PT diposisikan sebagai instrumen untuk mengurangi fragmentasi parlemen sekaligus memperkuat stabilitas sistem pemerintahan presidensial.

Meskipun trennya terus meningkat, Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 116/PUU-XXI/2023 mengubah arah politik hukum PT. Mahkamah tidak membatalkan keberadaan PT sebagai instrumen penyederhanaan sistem kepartaian, tetapi menegaskan bahwa besaran ambang batas tidak boleh dipertahankan secara permanen tanpa dasar akademik yang dapat dipertanggungjawabkan. Mahkamah memerintahkan pembentuk undang-undang untuk merumuskan kembali besaran PT sebelum Pemilu 2029 melalui metode yang rasional, proporsional, transparan, dan berbasis kajian ilmiah dengan mempertimbangkan tingkat fragmentasi sistem kepartaian, efektivitas pemerintahan, proporsionalitas representasi politik, serta perlindungan terhadap hak pilih warga negara. Dengan demikian, yang dipersoalkan Mahkamah bukanlah keberadaan Parliamentary Threshold sebagai instrumen kelembagaan, melainkan rasionalitas ilmiah yang melandasi penentuan besarannya.

Dinamika di DPR saat ini menunjukkan kecenderungan yang kontras. Sejumlah usulan fraksi justru mengarah pada kenaikan PT ke kisaran 5 hingga 7 persen dengan dalih memperkuat pelembagaan partai dan menekan fragmentasi parlemen. Sebaliknya, kalangan akademisi dan pegiat demokrasi mengingatkan bahwa kenaikan ambang batas secara serampangan berpotensi memperbesar jumlah suara yang terbuang (wasted votes) dan mempersempit ruang representasi politik. Perbedaan pandangan ini mempertegas bahwa perdebatan mengenai PT telah bergeser dari sekadar memilih angka menuju perdebatan mengenai filosofi representasi yang hendak dibangun.

Akhir Rezim Presidential Threshold

Berbeda dengan PT yang mengalami kenaikan secara bertahap dan dipertahankan dengan catatan ilmiah, perjalanan Presidential Threshold justru berakhir pada perubahan paradigma yang sangat radikal. Pengaturan mengenai ambang batas pencalonan presiden pertama kali muncul pada Pemilu 2004 melalui UU Nomor 23 Tahun 2003 dengan syarat sedikitnya 15 persen kursi DPR atau 20 persen suara sah nasional. Angka ini kemudian dinaikkan pada Pemilu 2009 menjadi 20 persen kursi DPR atau 25 persen suara sah nasional melalui UU Nomor 42 Tahun 2008, dengan argumentasi memperkuat sistem pemerintahan presidensial melalui pembentukan koalisi politik sejak tahap pencalonan.

Ketentuan tersebut kemudian dipertahankan dalam UU Nomor 7 Tahun 2017. Namun, sejak Indonesia menerapkan pemilu serentak mulai tahun 2019, muncul paradoks konstitusional yang sulit dipertahankan. Karena hasil pemilu legislatif belum diketahui ketika pendaftaran pasangan calon presiden dibuka, syarat pencalonan akhirnya tetap menggunakan hasil pemilu lima tahun sebelumnya. Kondisi ini memunculkan kritik bahwa hak konstitusional partai politik peserta pemilu dibatasi oleh konfigurasi politik masa lalu yang telah kehilangan relevansinya. Situasi tersebut juga menimbulkan ketidaksetaraan antarpeserta pemilu karena partai politik yang baru memperoleh status sebagai peserta pemilu tidak memiliki kesempatan konstitusional yang sama untuk mengusulkan pasangan calon presiden dan wakil presiden.

Titik balik politik hukum pemilu akhirnya terjadi melalui Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 62/PUU-XXII/2024. Dalam putusannya, Mahkamah menyatakan bahwa ketentuan Presidential Threshold sebagaimana diatur dalam Pasal 222 UU Nomor 7 Tahun 2017 bertentangan dengan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat. Mahkamah pada pokoknya menilai bahwa penggunaan hasil pemilu sebelumnya sebagai dasar pencalonan dalam sistem pemilu serentak tidak lagi sejalan dengan prinsip kedaulatan rakyat, kesetaraan kesempatan peserta pemilu, dan hak konstitusional partai politik untuk mengajukan pasangan calon presiden dan wakil presiden. Dengan putusan tersebut, rezim Presidential Threshold yang selama dua dekade menjadi instrumen penyaringan pencalonan presiden resmi berakhir.

Ke Mana Arah Perubahan Desain Kelembagaan Pemilu?

Jika dicermati secara utuh, kedua putusan Mahkamah Konstitusi tersebut sesungguhnya menyampaikan pesan yang sama kepada pembentuk undang-undang. Yang dipersoalkan Mahkamah bukan semata-mata besar kecilnya angka ambang batas, melainkan rasionalitas desain kelembagaan yang melatarbelakanginya. Presidential Threshold dihapus karena tidak lagi kompatibel dengan desain pemilu serentak dan terbukti membatasi hak konstitusional peserta pemilu. Sebaliknya, Parliamentary Threshold tetap dipertahankan sebagai instrumen penyederhanaan sistem kepartaian, tetapi keberadaannya harus ditopang oleh argumentasi akademik yang objektif, rasional, dan dapat dipertanggungjawabkan.

Dengan demikian, revisi UU Pemilu saat ini sesungguhnya tidak lagi berada pada perdebatan klasik antara mempertahankan atau menghapus ambang batas. Fokus pembentuk undang-undang semestinya bergeser pada bagaimana merancang kembali instrumen electoral engineering yang selaras dengan prinsip demokrasi konstitusional, mampu menjaga keseimbangan antara kualitas representasi politik dan efektivitas pemerintahan, sekaligus menghormati hak konstitusional setiap peserta pemilu.

Menatap Pemilu 2029, Komisi II DPR RI tidak lagi memiliki kemewahan untuk menentukan besaran Parliamentary Threshold semata-mata melalui kompromi politik. Amanat Mahkamah Konstitusi menuntut agar angka tersebut disusun berdasarkan metodologi yang terukur, misalnya melalui pendekatan Effective Number of Parliamentary Parties (ENPP) untuk mengukur tingkat fragmentasi sistem kepartaian, disertai analisis proporsionalitas representasi dan potensi wasted votes. Dengan pendekatan tersebut, besaran ambang batas tidak lagi menjadi angka yang bersifat arbitrer, melainkan hasil dari proses perumusan kebijakan yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah maupun konstitusional.

Pada akhirnya, berakhirnya rezim Presidential Threshold dan penataan ulang Parliamentary Threshold menandai lahirnya babak baru politik hukum pemilu Indonesia. Revisi UU Pemilu yang sedang berlangsung akan menjadi ukuran apakah pembentuk undang-undang mampu meninggalkan praktik perumusan norma yang semata-mata didasarkan pada kompromi politik jangka pendek menuju pembentukan desain kelembagaan pemilu yang lebih konsisten, berkeadilan, dan berbasis bukti ilmiah. Di situlah sesungguhnya ujian terbesar reformasi politik hukum pemilu Indonesia: bukan sekadar menghasilkan undang-undang baru, melainkan membangun arsitektur demokrasi yang mampu mempertanggungjawabkan setiap pilihan kebijakannya di hadapan konstitusi dan kedaulatan rakyat.