Lebih dari Sekadar Mengubah Pasal: Membaca Politik di Balik Revisi UU Pemilu

Dalam setahun terakhir, beberapa kali berkesempatan bertemu dan berdiskusi dengan “Duo Ahmad” Komisi II DPR RI, Ahmad Irawan dan Ali Ahmad. Keduanya nampak muncul dalam forum dialog publik yang mempertemukan berbagai praktisi pemilu KPU, Bawaslu, akademisi sebagai bagian dari gugus tugas komisi II yang salah satunya bermitra dengan penyelenggara pmilu. Pada salah satu kegiatan yang diselenggarakan Bawaslu di Kabupaten Malang, saya juga mendapat kesempatan menjadi narasumber dalam sesi diskusi kepemiluan. Hampir setiap kali bertemu, ada satu pertanyaan yang selalu saya ajukan kepada keduanya. bagaimana perkembangan revisi Undang-Undang Pemilu?

Pertanyaan itu saya ulang bukan karena ingin mengetahui jadwal pembahasan semata. Saya memandang revisi Undang-Undang Pemilu sebagai salah satu agenda legislasi paling menentukan dalam satu siklus demokrasi. Siapa pun yang akan memenangkan Pemilu 2029 nanti, kualitas demokrasi Indonesia sesungguhnya sedang ditentukan oleh aturan yang sedang dirancang hari ini. Dalam beberapa kesempatan, saya juga menyampaikan pandangan bahwa revisi tidak boleh berhenti pada evaluasi teknis penyelenggaraan Pemilu 2024 ataupun sekadar menyesuaikan berbagai putusan Mahkamah Konstitusi. Revisi harus menjadi momentum untuk memperbaiki desain kelembagaan demokrasi Indonesia secara lebih matang, konsisten, dan berpihak pada kepentingan publik.

Jawaban yang saya terima pada prinsipnya senada. Pembahasan memang membutuhkan waktu panjang. Banyak putusan Mahkamah Konstitusi yang harus diakomodasi, beragam masukan Masyarakat sipil perlu dicermati, dan beragam kepentingan politik perlu dipertemukan. Sementara substansi yang diatur memiliki konsekuensi besar terhadap penyelenggaraan Pemilu 2029. Karena itu, pembahasan tidak mungkin dilakukan secara tergesa-gesa.

Kini, jawaban yang selama ini hanya saya dengar dalam ruang-ruang diskusi mulai memperoleh bentuk yang lebih nyata. Dalam satu pekan terakhir, DPR RI telah menggerakkan proses pembahasan revisi Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum. Komisi II DPR mulai menghimpun berbagai masukan dari penyelenggara pemilu, akademisi, organisasi masyarakat sipil, serta partai politik sebelum pembentukan Panitia Kerja (Panja). Di saat yang sama, pemerintah juga menyatakan kesiapan untuk membahas revisi tersebut. Dengan demikian, untuk pertama kalinya sejak Pemilu 2024 berakhir, revisi UU Pemilu benar-benar memasuki fase politik yang lebih konkret.

Di ruang publik, pembahasan kemudian berkembang ke berbagai arah. Sejumlah kalangan mengusulkan evaluasi terhadap sistem proporsional terbuka, sebagian mendorong penataan kembali ambang batas parlemen (parliamentary threshold), ada pula yang menekankan perlunya penguatan sanksi terhadap politik uang, penyempurnaan afirmasi keterwakilan perempuan, hingga penyesuaian berbagai norma sebagai tindak lanjut putusan Mahkamah Konstitusi. Hampir setiap hari publik disuguhi daftar usulan mengenai pasal-pasal yang perlu diubah. Dan, justru di sinilah saya melihat ada cara pandang yang perlu diluruskan.

Pembahasan revisi UU Pemilu sering kali direduksi menjadi sekadar daftar perubahan pasal. Publik diajak menghitung berapa persen ambang batas yang ideal, sistem pemilu mana yang lebih baik, atau bagaimana teknis penyelenggaraan pemilu dapat dibuat lebih sederhana. Semua itu memang penting. Akan tetapi, apabila pembahasan berhenti pada aspek-aspek teknis tersebut, kita justru kehilangan persoalan yang jauh lebih mendasar.

Undang-Undang Pemilu bukan sekadar seperangkat norma administratif. Ia adalah aturan main demokrasi. Melalui undang-undang inilah ditentukan bagaimana partai politik berkompetisi, bagaimana calon anggota legislatif membangun strategi politiknya, bagaimana suara rakyat dikonversi menjadi kursi di parlemen, hingga bagaimana pemerintahan memperoleh legitimasi politik setelah pemilu selesai. Intinya, setiap perubahan terhadap Undang-Undang Pemilu sesungguhnya merupakan perubahan terhadap desain kompetisi politik itu sendiri.

Pemahaman ini penting karena hampir tidak ada satu pun pasal dalam Undang-Undang Pemilu yang benar-benar netral. Ketika ambang batas parlemen dinaikkan, akan ada partai yang memperoleh keuntungan dan ada pula yang menghadapi risiko tersingkir dari parlemen. Ketika sistem pemilu diperdebatkan, sesungguhnya yang dipersoalkan bukan hanya cara memilih anggota legislatif, melainkan juga hubungan kekuasaan antara elite partai, calon legislatif, dan pemilih. Bahkan pengaturan mengenai besar daerah pemilihan, metode konversi suara menjadi kursi, hingga jadwal keserentakan pemilu sekalipun akan memengaruhi strategi seluruh peserta pemilu.

Di sinilah letak keunikan sekaligus kerumitan revisi UU Pemilu. Berbeda dengan sebagian besar undang-undang lainnya, UU Pemilu mengatur arena tempat para aktor politik akan berkompetisi. Mereka yang duduk membahas perubahan aturan tersebut pada saat yang sama juga merupakan pihak yang kelak akan mengikuti kompetisi berdasarkan aturan yang mereka sepakati. Legislator bukan hanya pembentuk hukum, tetapi juga peserta yang akan tunduk pada hukum itu sendiri. Paradoks inilah yang membuat setiap pembahasan revisi UU Pemilu hampir selalu menjadi arena tarik-menarik kepentingan politik.

Oleh karena itu, menurut hemat saya, pertanyaan yang seharusnya kita ajukan bukanlah pasal apa saja yang akan berubah, melainkan demokrasi seperti apa yang ingin dibangun melalui perubahan aturan tersebut. Sebab, revisi UU Pemilu pada akhirnya bukan sekadar pekerjaan mengubah norma hukum. Ia adalah proses merancang ulang arena kompetisi politik, menentukan insentif bagi para aktor politik, sekaligus menetapkan arah perjalanan demokrasi Indonesia menuju Pemilu 2029 dan tahun-tahun sesudahnya.

Berangkat dari cara pandang itulah tulisan ini mencoba membaca revisi UU Pemilu tidak sebagai daftar perubahan pasal, melainkan sebagai proses politik yang menentukan wajah demokrasi Indonesia. Di balik setiap norma yang diusulkan, selalu ada gagasan tentang bagaimana demokrasi seharusnya bekerja, siapa yang memperoleh ruang representasi, dan bagaimana kekuasaan didistribusikan. Dengan demikian, memahami revisi UU Pemilu berarti memahami bagaimana bangsa ini sedang menulis ulang aturan main demokrasinya sendiri.

Perubahan terhadap Undang-Undang Pemilu tidak pernah dapat dipahami hanya sebagai perubahan norma hukum. Di balik setiap pasal yang diusulkan, sesungguhnya terdapat pilihan mengenai bagaimana demokrasi akan dijalankan. Karena itu, untuk memahami mengapa revisi UU Pemilu selalu memunculkan perdebatan yang keras, kita perlu melihat terlebih dahulu satu prinsip dasar dalam ilmu politik: aturan tidak pernah netral.

Dalam kajian kelembagaan modern (new institutionalism), Douglas C. North mendefinisikan institusi sebagai the rules of the game. Institusi merupakan seperangkat aturan formal maupun informal yang membentuk perilaku para aktor. Aktor politik memang memiliki kepentingan masing-masing, tetapi cara mereka mengejar kepentingan tersebut sangat ditentukan oleh desain institusi yang berlaku. Aturan tidak sekadar mengatur perilaku, melainkan juga menciptakan insentif, peluang, sekaligus batasan.

Pemilu merupakan contoh paling nyata dari konsep tersebut. Ketika aturan pemilu berubah, perilaku seluruh aktor politik ikut berubah. Partai politik akan mengubah strategi pencalonannya, calon anggota legislatif akan menyesuaikan pola kampanyenya, penyelenggara pemilu harus mengubah tata kelola teknis, sementara pemilih pun menghadapi cara yang berbeda dalam menggunakan hak pilihnya. Dengan kata lain, perubahan satu pasal dapat menghasilkan perubahan perilaku jutaan orang.

Pandangan serupa juga dikemukakan Arend Lijphart dalam berbagai kajiannya mengenai electoral systems. Menurutnya, sistem pemilu bukan sekadar mekanisme menghitung suara, tetapi instrumen yang menentukan bagaimana masyarakat direpresentasikan dalam lembaga politik. Pilihan terhadap sistem tertentu akan menghasilkan konfigurasi politik yang berbeda pula. Ada sistem yang cenderung melahirkan banyak partai, ada yang mendorong penyederhanaan partai. Ada yang memperkuat hubungan antara wakil rakyat dengan konstituennya, ada pula yang lebih memperkuat organisasi partai politik.

Artinya, tidak ada desain sistem pemilu yang sepenuhnya bebas nilai. Setiap pilihan selalu mengandung konsekuensi politik.

Perspektif inilah yang kemudian melahirkan konsep electoral engineering, yaitu upaya merancang aturan pemilu agar mampu menghasilkan tujuan politik tertentu. Tujuannya bisa bermacam-macam: menciptakan pemerintahan yang stabil, meningkatkan kualitas representasi, memperkuat sistem kepartaian, memperluas partisipasi politik, atau mengurangi fragmentasi parlemen.

Namun di sisi lain, electoral engineering juga mengandung risiko. Ketika perubahan aturan terlalu didominasi oleh kepentingan jangka pendek para elite politik, desain kelembagaan justru dapat berubah menjadi instrumen untuk mempertahankan atau memperbesar kekuasaan kelompok tertentu. Oleh sebab itu, hampir semua negara demokratis, termasuk Indonesia, perubahan aturan pemilu sebagai agenda politik yang sangat sensitif.

Sejak Reformasi 1998, Undang-Undang Pemilu hampir selalu mengalami perubahan menjelang penyelenggaraan pemilu berikutnya. Fenomena ini menunjukkan bahwa demokrasi Indonesia masih berada dalam proses pencarian bentuk terbaiknya. Berbeda dengan beberapa negara yang relatif stabil menggunakan sistem pemilu selama puluhan tahun, Indonesia terus melakukan penyesuaian terhadap berbagai aspek penyelenggaraan pemilu.

Pemilu 1999 menjadi titik awal transisi menuju demokrasi setelah berakhirnya pemerintahan Orde Baru. Fokus utama saat itu adalah membuka ruang kompetisi politik seluas-luasnya. Sistem multipartai kembali diberlakukan, puluhan partai politik bermunculan, dan rakyat memperoleh kebebasan politik yang selama bertahun-tahun dibatasi.

Namun euforia demokrasi tersebut juga melahirkan tantangan baru. Fragmentasi partai yang sangat tinggi membuat proses pembentukan pemerintahan menjadi tidak sederhana. Hubungan antara Presiden dan DPR sering kali diwarnai negosiasi politik yang panjang. Dari sinilah muncul gagasan bahwa sistem pemilu tidak hanya harus demokratis, tetapi juga mampu menghasilkan pemerintahan yang efektif.

Memasuki Pemilu 2004, berbagai penyempurnaan mulai dilakukan. Indonesia untuk pertama kalinya memilih Presiden secara langsung. Sistem pemilu legislatif juga mengalami sejumlah penyesuaian untuk memperkuat legitimasi wakil rakyat. Setelah itu, perubahan kembali dilakukan menjelang Pemilu 2009, Pemilu 2014, hingga lahirnya Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 yang menjadi dasar penyelenggaraan Pemilu 2019 dan Pemilu 2024.

Menariknya, hampir setiap perubahan tersebut selalu dilatarbelakangi oleh alasan yang sama: evaluasi terhadap penyelenggaraan pemilu sebelumnya.

Di satu sisi, evaluasi memang merupakan kebutuhan. Tidak ada sistem pemilu yang sempurna. Perubahan sosial, perkembangan teknologi, dinamika kepartaian, hingga putusan Mahkamah Konstitusi menuntut adanya penyesuaian regulasi. Akan tetapi, di sisi lain, terlalu sering mengubah aturan juga menghadirkan persoalan tersendiri. Kepastian hukum menjadi terganggu, penyelenggara harus terus beradaptasi, peserta pemilu dipaksa menyesuaikan strategi, sementara publik harus memahami kembali aturan yang berubah.

Karena itu, pertanyaan pentingnya bukan lagi apakah Undang-Undang Pemilu perlu direvisi. Pertanyaan yang jauh lebih mendasar adalah untuk siapa revisi itu dilakukan. Apakah perubahan diarahkan untuk memperbaiki kualitas representasi politik? Apakah bertujuan memperkuat integritas penyelenggaraan pemilu? Ataukah justru lebih banyak didorong oleh kepentingan para aktor yang akan berkompetisi di bawah aturan tersebut?

Di sinilah pembahasan revisi UU Pemilu memasuki wilayah yang jauh lebih kompleks. Perdebatan tidak lagi berkisar pada benar atau salahnya suatu pasal, melainkan pada distribusi keuntungan politik yang dihasilkan oleh setiap pilihan kebijakan. Hampir setiap norma akan melahirkan pihak yang memperoleh manfaat sekaligus pihak yang harus menanggung konsekuensinya.

Oleh karena itu, membaca revisi UU Pemilu hanya dari bunyi pasal-pasalnya tidaklah cukup. Kita perlu membaca siapa saja aktor yang mendorong perubahan tersebut, kepentingan apa yang sedang diperjuangkan, serta seperti apa desain demokrasi yang sesungguhnya sedang dibangun melalui revisi tersebut. Di titik inilah politik bekerja, sering kali tidak tampak di permukaan, tetapi sangat menentukan arah perjalanan demokrasi Indonesia.

Jika demikian, bagaimana kita membaca revisi UU Pemilu yang sedang berlangsung saat ini?

Untuk menjawab pertanyaan tersebut, kita perlu melepaskan diri dari cara pandang yang melihat setiap isu secara terpisah. Ambang batas parlemen, sistem proporsional, afirmasi perempuan, politik uang, keserentakan pemilu, maupun penguatan penyelenggara bukanlah isu yang berdiri sendiri. Seluruhnya merupakan bagian dari satu desain besar mengenai bagaimana kompetisi politik akan dijalankan pada Pemilu 2029.

Salah satu isu yang hampir selalu muncul dalam setiap revisi adalah ambang batas parlemen (parliamentary threshold). Secara teoritis, ambang batas bertujuan menyederhanakan sistem kepartaian agar parlemen tidak terlalu terfragmentasi. Semakin sedikit jumlah partai di parlemen, semakin mudah membangun koalisi pemerintahan dan semakin stabil proses pengambilan kebijakan.

Namun, persoalannya tidak sesederhana itu. Di balik perdebatan mengenai besaran ambang batas, terdapat tarik-menarik kepentingan yang sangat nyata. Partai-partai besar pada umumnya memiliki kepentingan mempertahankan atau bahkan menaikkan ambang batas karena peluang mereka untuk tetap lolos relatif lebih besar. Sebaliknya, partai-partai kecil cenderung menghendaki ambang batas yang lebih rendah agar tetap memiliki kesempatan memperoleh representasi di parlemen.

Tidak ada yang sepenuhnya salah dalam posisi tersebut. Setiap partai tentu berusaha memperjuangkan kepentingannya masing-masing. Akan tetapi, negara tidak boleh berhenti pada kepentingan para peserta pemilu. Negara harus menjawab pertanyaan yang lebih penting: berapa besar ambang batas yang paling tepat untuk menyeimbangkan efektivitas pemerintahan dengan keadilan representasi?

Persoalan serupa juga tampak dalam perdebatan mengenai sistem proporsional terbuka dan proporsional tertutup. Sejak Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 22-24/PUU-VI/2008, Indonesia menggunakan sistem proporsional terbuka, yaitu calon legislatif yang memperoleh suara terbanyak berhak menduduki kursi yang diperoleh partainya.

Sistem ini dipandang memberikan kedaulatan yang lebih besar kepada pemilih karena masyarakat dapat menentukan secara langsung siapa wakil yang akan duduk di parlemen. Akan tetapi, pengalaman beberapa kali pemilu juga menunjukkan sejumlah konsekuensi yang tidak ringan.

Kompetisi tidak hanya terjadi antarpartai, tetapi juga antarsesama calon dalam satu partai. Akibatnya, biaya kampanye meningkat tajam, politik personal semakin dominan, sementara peran partai sebagai institusi kaderisasi cenderung melemah. Tidak sedikit pengamat yang menilai bahwa sistem ini turut mendorong mahalnya biaya politik dan memperbesar ruang bagi praktik politik uang.

Di sisi lain, usulan untuk kembali pada sistem proporsional tertutup juga menuai kritik. Sistem tersebut memang dapat memperkuat kelembagaan partai, tetapi sekaligus memperbesar dominasi elite partai dalam menentukan siapa yang berhak duduk di parlemen. Kedaulatan pemilih berpotensi bergeser menjadi kedaulatan pengurus partai.

Karena itu, perdebatan mengenai sistem pemilu sesungguhnya bukan hanya soal memilih antara sistem terbuka atau tertutup. Yang sedang diperdebatkan adalah keseimbangan antara tiga kepentingan sekaligus: memperkuat partai politik, menjaga hak pemilih, dan mendorong lahirnya wakil rakyat yang berkualitas.

Isu berikutnya yang tidak kalah penting adalah politik uang. Hampir semua evaluasi penyelenggaraan pemilu selalu menempatkan politik uang sebagai salah satu persoalan utama demokrasi Indonesia. Berbagai usulan pun muncul, mulai dari memperberat sanksi pidana, memperluas kewenangan pengawasan, hingga memberikan sanksi administratif yang lebih tegas kepada peserta pemilu yang terbukti melakukan praktik tersebut.

Pertanyaannya, apakah persoalan politik uang dapat diselesaikan hanya dengan menambah ancaman hukuman?

Pengalaman menunjukkan bahwa politik uang bukan semata persoalan penegakan hukum. Ia juga merupakan konsekuensi dari desain sistem politik yang menuntut biaya kompetisi sangat tinggi. Selama biaya politik tetap mahal dan peluang kemenangan sangat ditentukan oleh kemampuan finansial kandidat, maka penindakan hukum hanya akan menyentuh gejalanya, bukan akar persoalannya.

Demikian pula dengan pembahasan mengenai afirmasi keterwakilan perempuan. Selama ini perhatian publik sering berhenti pada angka kuota tiga puluh persen. Padahal, substansi yang lebih penting adalah bagaimana sistem pemilu mampu menciptakan peluang yang benar-benar setara bagi perempuan untuk terpilih menjadi anggota legislatif, bukan sekadar memenuhi persyaratan administratif pencalonan.

Semua contoh tersebut memperlihatkan satu kenyataan yang sama. Hampir tidak ada satu pun isu dalam revisi UU Pemilu yang hanya bersifat teknis. Setiap perubahan selalu membawa implikasi terhadap distribusi kekuasaan, strategi politik, kualitas representasi, hingga efektivitas pemerintahan.

Oleh sebab itu, apabila pembahasan revisi UU Pemilu hanya dipahami sebagai proses mengubah pasal demi pasal, kita justru kehilangan substansi terpentingnya. Yang sesungguhnya sedang dipertaruhkan bukanlah bunyi norma semata, melainkan desain demokrasi Indonesia untuk satu dekade ke depan.

Pada titik inilah publik perlu mengawal proses revisi secara lebih kritis. Bukan dengan menilai siapa yang menang atau kalah dalam setiap usulan, melainkan dengan memastikan bahwa setiap perubahan benar-benar diarahkan untuk memperkuat kualitas demokrasi, memperluas representasi politik, serta meningkatkan kepercayaan masyarakat terhadap proses pemilu itu sendiri.

Itulah sebabnya revisi UU Pemilu tidak boleh dipandang sebagai urusan eksklusif DPR, pemerintah, partai politik, atau penyelenggara pemilu. Ia adalah urusan seluruh warga negara, karena aturan yang sedang disusun hari ini pada akhirnya akan menentukan bagaimana suara rakyat diterjemahkan menjadi kekuasaan pada Pemilu 2029.