Pemerintah kembali membuka wacana menerbitkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) tentang Pilkada. Hal tersebut dilakukan karena ada dua daerah lagi yang berpotensi adanya calon tunggal menyusul enam daerah yang sudah pasti adanya calon tunggal (Jawa Pos/27/08). Pertanyaannya kemudian adalah, perlukah pemerintah mengeluarkan Perppu Pilkada? Apakah potensi adanya kekosongan kekuasaan secara definitif dapat dianggap sebagai adanya ikhwal kegentingan yang memaksa?

Adanya calon tunggal mengharuskan KPU menunda pelaksanaan Pilkada pada tahun 2017. Konsekwensinya daerah tersebut dipimpin oleh pejabat gubernur/bupati/walikota. Sebab masa jabatan kepala daerah dan wakil kepala daerah habis tahun 2015 ini. Oleh sebagian kalangan pejabat gubernur/bupati/walikota dianggap memiliki kewenangan terbatas yang dapat berakibat berhentinya pembangunan di daerah. Dengan begitu persyaratan ikhwal kegentingan yang memaksa terpenuhi untuk menerbitkan Perppu. Pertanyaannya kemudian adalah benarkah pejabat gubernur/bupati/walikota memiliki kewenangan yang terbatas?

UU 23/2004 tentang Pemerintahan Daerah beserta perubahannya tidak mengatur kewenangan pejabat gubernur/bupati/walikota. Begitu halnya UU 1/2015 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota beserta perubahannya (baca : UU Pilkada) juga tidak mengatur kewenangan pejabat gubernur/bupati/walikota. Kewenangan pejabat gubernur/bupati/walikota dapat ditemukan dalam PP 49/2008. Memang PP 49/2008 tidak secara eksplisit mengatur kewenangan pejabat gubernur/bupati/walikota. PP 49/2008 hanya mengatur larangan pejabat gubernur/bupati/walikota untuk tidak (a) melakukan mutasi pegawai; (b) membatalkan perijinan yang telah dikeluarkan pejabat sebelumnya dan/atau mengeluarkan perijinan yang bertentangan dengan yang dikeluarkan pejabat sebelumnya; (c) membuat kebijakan tentang pemekaran daerah yang bertentangan dengan kebijakan pejabat sebelumnya; dan (d) membuat kebijakan yang bertentangan dengan kebijakan penyelenggaraan pemerintahan dan program pembangunan pejabat sebelumnya. Larangan itupun dikecualikan bila mendapat persetujuan tertulis dari Menteri Dalam Negeri.

Jika kita menggunakan logika terbalik, maka kecuali yang dilarang dalam PP 49/2008 boleh dilakukan oleh pejabat gubernur/bupati/walikota. Artinya kewenangan pejabat gubernur/bupati/walikota relatif sama dengan gubernur/bupati/walikota definitif. Kewenangan-kewenangan yang sifatnya strategis dalam pembangunan wilayah tetap bisa dilakukan. Misalnya kewenangan menyusun program dan anggaran dalam APBD, kewenangan mengeluarkan perijinan baru yang tidak bertentangan dengan perijinan yang sudah dikeluarkan, melakukan pelayanan publik, dan sebagainya. Memang pejabat gubernur/bupati/walikota dilarang membuat terobosan-terobosan baru dalam pembangunan yang menyimpang dari visi pejabat sebelumnya. Hal itulah yang kemudian disimpulkan pembangunan daerah akan mandek karena tidak ada inovasi baru yang dapat dilakukan selama belum ada gubernur/bupati/walikota secara definitif.

Pemecahan masalah itu sesungguhnya sangat mudah, tinggal ijin Menteri Dalam Negeri saja untuk membuat program yang berbeda dari pejabat sebelumnya. Apabila Menteri Dalam Negeri mengijinkan kekhawatiran mandeknya pembangunan daerah menjadi tidak beralasan. Atau alternatif lain yang bisa dilakukan adalah Menteri Dalam Negeri menyusun Keputusan Menteri Dalam Negeri yang memberikan ijin kepada semua pejabat gubernur/bupati/walikota untuk melaksanakan kewenangan yang dilarang dalam PP 49/2008.

Perlukah Perppu Pilkada

UUD 1945 memberikan kesempatan kepada Presiden untuk menetapkan Perppu yang memiliki kedudukan setara dengan undang-undang. Syaratnya adalah adanya ikhwal kegentingan memaksa. Mahkamah Konstitusi dalam Putusan No 138/PUU-VII/2009 memberikan tafsir tentang ikhwal kegentingan memaksa. Menurut Mahkamah Konstitusi, ada 3 syarat kegentingan memaksa sehingga diperbolehkan menerbitkan Perppu. Pertama, adanya keadaan yaitu kebutuhan mendesak untuk menyelesaikan masalah hukum secara cepat berdasarkan Undang-Undang. Kedua, Undang-Undang yang dibutuhkan tersebut belum ada sehingga terjadi kekosongan hukum, atau ada Undang-Undang tetapi tidak memadai. Ketiga, kekosongan hukum tersebut tidak dapat diatasi dengan cara membuat Undang-Undang secara prosedur biasa karena akan memerlukan waktu yang cukup lama sedangkan keadaan yang mendesak tersebut perlu kepastian untuk diselesaikan.

Apabila mengacu pada prasyarat yang sudah ditetapkan oleh Mahkamah Konstitusi, calon tunggal sebagai alasan hukum untuk digunakan menerbitkan Perppu Pilkada adalah alasan prematur. Adanya calon tunggal menurut hemat penulis bukanlah sebuah permasalahan hukum, melainkan lebih pada masalah politik dan kegagalan kaderisasi pemimpin di tingkat lokal. UU Pilkada dengan jelas sudah mengatur kepesertaan Pilkada yang mensyaratkan minimal adanya dua pasangan calon. Artinya keberadaan calon tunggal memang tidak dimungkinkan karena Pilkada sifatnya adalah pemilihan (election). Sehingga konsekwensi logis yang harus dilakukan dengan adanya calon tunggal adalah Pilkada ditunda hingga pelaksanaan Pilkada serentak periode berikutnya.

Dari sisi ini sesungguhnya kita bisa mengatakan tidak ada kekosongan hukum dalam pengaturan calon tunggal seperti yang dikatakan sebagian kalangan. UU Pilkada dengan gamblang mengatur kepesertaan Pilkada. Memang UU Pilkada tidak mengatur secara eksplisit adanya calon tunggal, namun pengaturan minimal dua pasangan calon tunggal sudah dapat dimaknai sebagai bagian dari konstruksi penggaturan calon tunggal. Sehingga alasan penerbitan Perppu tentang belum adanya pengaturan calon tunggal sehingga terjadi kekosongan hukum tidak cukup beralasan.

Oleh sebab itu hemat penulis keberadaan Perppu Pilkada tidak begitu diperlukan karena urgensinya tidak ada. Menteri Dalam Negeri Cahyo Kumolo dalam beberapa kesempatan mengatakan bahwa salah satu subtansi yang diatur dalam Perppu Pilkada adalah adanya calon bumbung kosong sebagai lawan dari calon tunggal. Apabila ini dilakukan tentu saja berlawanan dengan filosofi pemilihan (election) itu sendiri. Makna dari kata pemilihan mengharuskan pemilih mempunyai minimal dua opsi, apakah memilih calon A atau calon B, bukan dengan calon bumbung kosong yang tidak ada orangnya.

Opsi yang paling tepat saat ini meneruskan Pilkada dengan regulasi yang ada saat ini. Bagi daerah yang memiliki calon tunggal, maka Pilkada ditunda pada tahun 2017. Kepala daerah dan wakil kepala daerah di wilayah tersebut diisi dengan pejabat gubernur/bupati/walikota. Toh roda pemerintahan daerah tetap bisa berjalan dengan lancar. Inovasi-inovasi pembangunan tetap bisa dilakukan. Sembari itu, pemerintah bersama penyelenggara Pemilu terus melakukan evaluasi regulasi Pilkada sebagai bahan untuk perbaikan UU Pilkada di masa akan datang. Misalnya menyusun regulasi untuk mendorong partai politik untuk mencalonkan pasangan calon dalam Pilkada.

Kegagalan Kaderisasi Partai

Adanya calon tunggal membuktikan partai politik mengalami kegagalan dalam proses kaderisasi dan rekruitmen politik. Partai tidak mampu melahirkan sosok kader yang memiliki kemampuan untuk didistribusikan ke pemerintah lokal (local goverment) melalui ajang pertarungan dalam Pilkada. Akibatnya partai bertindak pragmatis saja. Apabila partai lawan mengusung kandidat dengan popularitas dan elektabilitas yang tinggi, maka partai lain memilih untuk tidak mengusung pasangan calon karena bisa dipastikan akan kalah.

Fenomena ini sangatlah miris ditengah-tengah kita melakukan konsodilasi demokrasi di tingkat lokal agar terus tumbuh dengan matang. Pilkada yang memiliki subtansi sebagai ajang dari partai politik untuk menawarkan kader terbaiknya kepada masyarakat bergeser pada pertarungan menang-kalah. Bisa jadi logika menang-kalah bisa dipahami apabila nalar yang dibangun oleh partai politik hanya berorientasi pada kekuasaan saja. Namun sesungguhnya kerja-kerja partai politik tidak hanya itu saja. Partai politik juga memiliki fungsi untuk melakukan pendidikan politik kepada masyarakat.

*Penulis adalah Dosen Fakultas Syariah dan Ilmu Hukum IAIN Tulungagung.